Губернская реформа Петра: этапы 1708 и 1719 годов

Губернская реформа Петра I - это не одно событие, а перекройка местного управления, растянувшаяся на пятнадцать лет. Она началась указом 18 декабря 1708 года, поделившим страну на восемь огромных губерний, и завершилась второй областной реформой 1719 года, которая ввела провинции, дистрикты и отдельные суды. Между этими датами уместились доли и ландраты, шведские образцы и постоянная борьба казны за деньги на Северную войну. На экзамене эту тему чаще всего заваливают именно потому, что путают два этапа между собой и с реформой Екатерины II. Ниже разберём причины, содержание обоих этапов, устройство власти на местах и итоги. Если нужен ответ под конкретную формулировку преподавателя, соберите запрос в конструкторе ниже.

Зачем понадобилась губернская реформа Петра

Причина была та же, что и у большинства петровских преобразований: война требовала денег, хлеба и людей, а старый аппарат их не давал. К началу XVIII века страна делилась примерно на полторы сотни уездов, и каждый из них сносился напрямую с московскими приказами. Между уездом и столицей не было промежуточного звена, способного собрать ресурсы целого региона и распорядиться ими на месте, поэтому снабжение полков превращалось в переписку, тянувшуюся месяцами.

Второй мотив - безопасность. Астраханское восстание 1705-1706 годов и булавинское движение 1707-1708 годов показали, что на окраинах власть держится на честном слове. Нужен был наместник, у которого под рукой одновременно войска, суд и казна, чтобы гасить возмущение, не запрашивая Москву. Отсюда и логика реформы: крупная территория, единоличный начальник, полнота полномочий и жёсткая ответственность за поставку рекрутов и податей.

Первый этап: указ 1708 года и восемь губерний

Указ 18 (29) декабря 1708 года «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» разделил государство на восемь единиц: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 года Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Города вместе с прилегающими уездами были «расписаны» к губернским центрам, никакой границы по естественным или историческим рубежам не проводили - считали дворы и удобство сбора.

Размеры получились чудовищные. Сибирская губерния тянулась от Вятки до Камчатки, Казанская охватывала всё Поволжье и Приуралье. Управлять такими пространствами из одного города было невозможно, поэтому уже при Петре началось дробление: в 1713 году выделили Рижскую губернию, в 1714 году - Нижегородскую, в 1717 году - Астраханскую. К 1719 году губерний стало одиннадцать.

Финансовый смысл конструкции проявился в 1711 году, когда полки армии «расписали» по губерниям: каждая содержала закреплённые за ней части, отвечая за жалованье, обмундирование и рекрутов. Губерния из территориальной единицы превратилась в военно-хозяйственный округ, и именно этот принцип объясняет, почему границы нарезали по числу податных дворов, а не по традиции.

Что мог губернатор: власть без разделения

Во главе губернии стоял губернатор, а в Петербурге, Азове и Риге - генерал-губернатор. В его руках соединялись военная, полицейская, финансовая и судебная власть: он командовал гарнизонами, утверждал приговоры, распоряжался сборами, рассылал указы по уездам. Подчинялся он сначала лично государю и приказам, с 1711 года - Сенату, а после 1718 года по отраслевым вопросам ещё и коллегиям.

При губернаторе работала канцелярия и штат помощников с новыми, по большей части немецкими названиями должностей: обер-комендант отвечал за военное управление, обер-комиссар за денежные сборы, обер-провиантмейстер за хлебные, ландрихтер за судебные дела. Служебное положение этих людей определялось не породой, а чином, что вскоре было закреплено Табелью о рангах.

Рассчитать для своей задачи

Доли и ландраты: неудачное нижнее звено

Уезды под губернией оказались слишком мелкими и слишком разными по населению, чтобы служить основой раскладки податей. В 1710-1715 годах их пытались заменить долей - фискальной единицей примерно в 5536 тяглых дворов, во главе которой стоял ландрат. По замыслу 1713 года ландраты должны были составить при губернаторе совет из восьми-двенадцати человек и решать дела коллегиально, ограничивая его единовластие.

На практике вышло иначе. Ландратов не выбирали, а назначал Сенат, и очень быстро они превратились в обычных чиновников, исполняющих распоряжения губернатора. Доля как единица тоже не прижилась: она была чисто счётной, не совпадала с уездными границами и потеряла смысл, когда подворное обложение сменила подушная подать. К середине 1720-х годов ни долей, ни ландратов уже не осталось.

Второй этап 1719 года: провинции и дистрикты

Вторая областная реформа началась указом 29 мая 1719 года и перестроила всю пирамиду. Одиннадцать губерний разделили примерно на сорок пять провинций, число которых к концу правления выросло до полусотни, а провинции - на дистрикты по полторы-две тысячи дворов во главе с земским комиссаром.

Главное здесь не в новых словах, а в смещении центра тяжести. Основной единицей управления стала провинция во главе с воеводой, и по большинству дел воевода сносился с коллегиями напрямую, минуя губернатора. За губернатором остались военные вопросы, надзор и управление собственной провинцией губернского города. Всевластный наместник образца 1708 года исчез, а на его место пришла отраслевая вертикаль: коллегия в столице - воевода в провинции - комиссар в дистрикте.

Рассчитать для своей задачи

Шведский образец и суд, отделённый от администрации

Реформу 1719 года открыто строили по шведскому образцу с его тремя ступенями: лен, херад и приход. Но нижнюю ступень воспроизводить не стали. Шведский приход держался на выборном самоуправлении свободных крестьян, а в России такого слоя не было, и Пётр прямо отметил, что в уездах нет годных к тому людей. В итоге заимствовали верх и середину конструкции, а низ оставили за назначенным комиссаром - самоуправления не получилось.

Самой смелой частью реформы стало отделение суда от администрации. В 1719 году в крупнейших городах учредили надворные суды, а в провинциях - нижние суды с профессиональными судьями, независимыми от воеводы. Продержалось новшество недолго: в 1722 году нижние суды упразднили, передав дела воеводам с асессорами, а в 1727 году закрыли и надворные. Разделение властей на местах опередило и кадровые возможности, и представления самой администрации о порядке.

Рассчитать для своей задачи

Итоги губернской реформы Петра и её судьба

Прямая задача была выполнена: губернии исправно поставляли рекрутов и деньги, армия воевала двадцать один год, и государство не рухнуло. Цена оказалась высокой. Число чиновников на местах выросло многократно, содержание аппарата съедало значительную долю тех же сборов, а недоимки не исчезли. Многоступенчатость плодила волокиту: дело шло через комиссара, воеводу, губернатора и коллегию.

Сразу после смерти Петра начался откат. В 1727 году дистрикты упразднили и вернули уезды, надворные суды закрыли, штаты сократили, а воевод снова подчинили губернатору. Но каркас губерния - провинция - уезд уцелел и продержался до губернской реформы Екатерины II 1775 года, а само губернское деление дожило до 1920-х годов. Дальнейшее развитие местного управления шло уже по другой линии - через выборные учреждения вроде земств 1864 года, которых петровская модель принципиально не предполагала.

Частые ошибки

• Путать реформу Петра с реформой Екатерины II. У Петра было восемь, затем одиннадцать губерний с трёхзвенной структурой; Екатерина в 1775 году нарезала около пятидесяти губерний по 300-400 тысяч душ и отменила провинции.
• Считать реформу одноэтапной. 1708 год и 1719 год - разные по смыслу преобразования: сначала единовластие губернатора, затем его демонтаж в пользу провинций и коллегий.
• Ставить провинцию ниже уезда. Провинция стояла между губернией и дистриктом и была основной единицей управления после 1719 года.
• Называть ландратов органом дворянского самоуправления. Их назначал Сенат, и коллегиальным противовесом губернатору они так и не стали.
• Говорить, что Пётр разделил суд и администрацию. Разделение ввели в 1719 году, но свернули уже в 1722 году, а надворные суды упразднили в 1727 году.

FAQ

В каком году проведена губернская реформа Петра I и сколько было губерний? Первый этап - указ 18 декабря 1708 года, по нему создано восемь губерний. Затем их число росло за счёт разукрупнения: Рижская в 1713 году, Нижегородская в 1714 году, Астраханская в 1717 году, всего одиннадцать к 1719 году. Второй этап - указ 29 мая 1719 года о провинциях и дистриктах.

Чем провинция отличалась от губернии и дистрикта? Губерния была верхним, преимущественно военно-надзорным уровнем, провинция - основной единицей гражданского управления во главе с воеводой, подчинявшимся коллегиям, а дистрикт - низовой податной единицей в полторы-две тысячи дворов, которой ведал земский комиссар.

Зачем понадобились доли и ландраты и почему они исчезли? Доля в 5536 дворов вводилась как ровная счётная единица для раскладки податей и содержания полков, а ландрат должен был ею управлять и заседать в совете при губернаторе. Совет не сложился, а сама доля утратила смысл при переходе к подушному обложению и была заменена дистриктом.

Коротко

Губернская реформа Петра прошла в два приёма. В 1708 году страну разделили на восемь громадных губерний во главе с губернаторами, соединявшими в своих руках войско, суд и казну, а с 1711 года к губерниям приписали армейские полки. В 1719 году конструкцию перестроили: появились провинции с воеводами и дистрикты с земскими комиссарами, воеводы подчинились коллегиям напрямую, а суд попытались отделить от администрации. Промежуточные опыты с долями и ландратами не прижились, отделение суда свернули к 1722 году, зато трёхзвенный каркас местного управления пережил своего создателя и дотянул до реформы 1775 года.