Земская реформа 1864: курии, управы и круг дел

Земская реформа 1864 года - введение выборного всесословного местного самоуправления в уездах и губерниях Российской империи. Её основа - Положение о губернских и уездных земских учреждениях, утверждённое Александром II 1 января 1864 года. После отмены крепостного права рухнула вотчинная власть помещика над деревней, и управлять местным хозяйством стало некому: земства заполнили эту пустоту. Ниже разбираем причины реформы, устройство земских учреждений, порядок выборов по куриям, круг дел и деньги земства, а также его ограничения и судьбу после контрреформы 1890 года.

Причины: зачем понадобились земства

До 1861 года основной единицей управления деревней было помещичье имение. Помещик собирал подати, судил, отвечал за рекрутский набор и продовольственную помощь. Отмена крепостного права одним ударом вывела из-под этой власти более двадцати миллионов бывших крепостных - и обнажила провал в управлении на местах: дороги, школы, больницы, хлебные запасы, ветеринарный и санитарный надзор остались без хозяина.

Коронная бюрократия эту брешь закрыть не могла. Штат чиновников в уезде исчислялся десятками человек на сотни тысяч жителей, а казна была истощена Крымской войной. Отсюда логика реформы: передать местные хозяйственные дела самому населению, оставив за государством политику, суд, полицию и армию. Земская реформа стояла в одном ряду с крестьянской, которую готовили редакционные комиссии 1859 года, и с судебной реформой того же 1864 года - все они выросли из одной посылки: сословное управление больше не работает.

Положение 1 января 1864 года: что учредили

Положение вводило земские учреждения двух уровней - уездные и губернские. Волостного земства, то есть низового звена ближе к деревне, реформа не создала; не было и всероссийского земского органа, о котором мечтали либералы (идея «увенчания здания»). Земства были встроены в вертикаль снизу и обрывались на губернии.

Вводились они не сразу и не везде: с 1865 года постепенно, и к 1876 году земские учреждения действовали в 34 губерниях Европейской России. Окраины - Польша, Прибалтика, Кавказ, Сибирь, Средняя Азия - реформой не охватывались; позднее число земских губерний выросло до 43. Ключевая новация Положения - всесословность: гласным (депутатом земского собрания) мог стать и дворянин, и купец, и крестьянин, если он проходил по своей курии.

Три курии: как выбирали гласных

Гласные уездного земского собрания избирались на три года тремя раздельными куриями - избирательными разрядами:

• Курия уездных землевладельцев - владельцы земли не меньше установленного для уезда ценза (порядка 200 десятин, в разных местностях по-разному), а также владельцы недвижимости стоимостью от 15 тысяч рублей и предприятий с оборотом от 6 тысяч рублей в год.
• Городская курия - купцы гильдий, владельцы торгово-промышленных заведений и городской недвижимости, стоимость которой отвечала цензу.
• Курия сельских обществ - выборные от крестьян.

Первые две курии голосовали напрямую на своих съездах. Крестьянская - многостепенно: сельский сход выбирал представителей на волостной сход, тот - выборщиков на уездный съезд, и уже съезд избирал гласных. Такая лестница гасила крестьянское влияние и делала его управляемым.

Рассчитать для своей задачи

Имущественный ценз и раздельность курий давали предсказуемый перекос. По подсчётам историков, в уездных собраниях первых созывов гласные от землевладельцев занимали около 42 процентов мест, от крестьян - примерно 38, от городов - около 20. В губернских собраниях дворянское преобладание было ещё заметнее: их гласные избирались не населением, а уездными собраниями.

Собрание и управа: два органа земства

Земство состояло из двух связанных частей. Земское собрание - распорядительный орган: сходилось на сессию раз в год (при нужде созывались чрезвычайные), утверждало смету, раскладку сборов и программу работ. Председательствовал в нём по должности предводитель дворянства - уездный в уезде, губернский в губернии.

Земская управа - исполнительный орган: председатель и два-три члена, избираемые собранием и работающие постоянно. Управа вела текущие дела, нанимала служащих, распоряжалась деньгами и отчитывалась перед собранием. Здесь и проходила граница самостоятельности: председателя уездной управы утверждал губернатор, губернской - министр внутренних дел. Своей исполнительной силы у земства не было - принуждать к исполнению постановлений могла только полиция, земству не подчинённая.

Круг дел: местная хозяйственная польза

Компетенцию Положение очертило формулой «дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам губернии и уезда». На практике это:

• народное образование - земские школы, содержание учителей, учительские семинарии;
• медицина - участковые больницы и фельдшерские пункты, оспопрививание, борьба с эпидемиями;
• пути сообщения местного значения, мосты, земская почта;
• продовольственное дело - хлебные запасные магазины на случай неурожая;
• взаимное страхование строений от огня, ветеринария и агрономия;
• статистика - знаменитые земские подворные переписи;
• призрение бедных, богадельни, приюты.

Рассчитать для своей задачи

Всё политическое исключалось прямо. Земствам запрещалось выходить за пределы своей губернии, обсуждать общегосударственные вопросы и сноситься друг с другом - именно чтобы из тридцати с лишним самоуправлений не сложилась общероссийская представительная сила.

Земский бюджет: кто платил

Собственные деньги земство собирало земским сбором - обложением недвижимости: земли, лесов, домов, фабрик и заводов. Ставку и раскладку определяло само собрание, поэтому земские бюджеты разительно отличались по губерниям.

Слабость системы была в структуре обложения. Основная тяжесть ложилась на крестьянскую надельную землю, тогда как доходные торгово-промышленные объекты оценивались щадяще: их оценку контролировали те же цензовые группы, что заседали в собраниях. Крестьянин платил и выкупные платежи, и подушную подать (до её отмены в 1880-е), и земский сбор - при том, что решающего голоса в раскладке у него не было.

Третий элемент: кто на самом деле работал

Гласные заседали несколько дней в году, а повседневную работу вели наёмные земские служащие - учителя, врачи, фельдшеры, статистики, агрономы, ветеринары. За ними закрепилось имя «третий элемент» (первым считалась администрация, вторым - выборные гласные).

Именно эти люди дали реформе её главный результат. Земская медицина построила участковую систему бесплатной врачебной помощи в деревне - модель, которую позже переняло советское здравоохранение. Земская школа стала массовым типом начального училища. Земская статистика создала лучшее в стране описание крестьянского хозяйства. Разночинная по составу и оппозиционная по настроению, эта среда быстро стала для власти подозрительной - что и предопределило поворот 1880-х.

Ограничения и контрреформа 1890 года

Пределы земской самостоятельности были заложены изначально: губернатор утверждал постановления и мог их приостановить, смета проверялась сверху, полиции у земства не было, обращение к населению за пределами губернии запрещалось.

Рассчитать для своей задачи

В 1870 году по той же логике вышло Городовое положение, создавшее городские думы и управы, - самоуправление в городе. А в 1890 году Александр III утвердил новое Положение о земских учреждениях: курии стали откровенно сословными с преобладанием дворянства, крестьяне лишились права избирать гласных напрямую - губернатор назначал их из представленных кандидатов, - а надзор перешёл к губернскому по земским делам присутствию, проверявшему решения не только на законность, но и на «целесообразность». Так же, как военная реформа Милютина с её всеобщей воинской повинностью, земства пережили период контрреформ, но в урезанном виде: земские учреждения дожили до 1918 года, когда были упразднены советской властью.

Частые ошибки

• Путают земскую реформу 1864 года с городской 1870 года. Земства - уезд и губерния (сельская местность), городские думы и управы - город. Это два разных Положения.
• Считают земства всесословно-равными. Всесословность означала лишь допуск всех сословий, а не равенство: имущественный ценз и раздельные курии обеспечивали перевес землевладельцев.
• Приписывают земствам судебные и полицейские функции. Земство распоряжалось хозяйством; суд шёл по судебным уставам 1864 года, принуждение оставалось за полицией.
• Смешивают собрание и управу. Собрание - выборный распорядительный орган, сессионный; управа - постоянный исполнительный, избираемый собранием.
• Забывают, что волостного земства не было. Низшим звеном был уезд, поэтому земство физически не доходило до деревни, а верхним - губерния.

FAQ

Когда была земская реформа и каким документом введена? Положение о губернских и уездных земских учреждениях утверждено 1 января 1864 года. Вводились земства постепенно с 1865 года, к 1876 году - в 34 губерниях Европейской России.

Что такое курии в земской реформе 1864 года? Курия - разряд избирателей, голосующих отдельно. Их было три: уездные землевладельцы, городские избиратели и сельские общества. Первые две избирали гласных напрямую, крестьянская - через многостепенные выборы.

Каково значение земской реформы? Она создала первый в России опыт выборного всесословного самоуправления, дала стране земскую медицину, массовую начальную школу и земскую статистику, а также воспитала слой общественных деятелей. Пределы её были в цензовом перекосе, отсутствии волостного и общероссийского звена и в административном надзоре, усиленном контрреформой 1890 года.

Коротко

Земская реформа 1864 года ввела выборное всесословное самоуправление в уезде и губернии: гласные избирались на три года по трём куриям (землевладельцы, горожане, сельские общества), собрание распоряжалось, управа исполняла, деньги давал земский сбор с недвижимости. Круг дел был строго хозяйственным - школы, медицина, дороги, продовольствие, страхование, статистика, - политика исключалась, а надзор губернатора и цензовый перевес дворянства ограничивали самостоятельность. При всех рамках земства создали земскую медицину и земскую школу и оставались главным институтом местной жизни до контрреформы 1890 года и упразднения в 1918-м.