Городская реформа 1870: разряды, дума и городская управа

Городская реформа 1870 года - введение всесословного выборного самоуправления в городах Российской империи вместо сословных органов екатерининского образца. Её основа - Городовое положение, утверждённое Александром II 16 июня 1870 года. Оно разом отменило деление горожан на купеческие, мещанские и ремесленные разряды и поставило на их место единственный критерий участия - уплату городских сборов. Ниже разбираем причины реформы, устройство думы и управы, странную арифметику трёх избирательных разрядов, круг дел и бюджет города, а также надзор администрации и судьбу самоуправления после контрреформы 1892 года.

Город до 1870 года: почему старая система не работала

Управление городом до реформы держалось на Жалованной грамоте городам 1785 года: жители делились на шесть разрядов «городовых обывателей», общая городская дума избирала из своей среды шестигласную думу, и вся эта конструкция была насквозь сословной. Реального хозяйства она не вела: бюджеты были копеечными, а главные решения принимала полиция и губернская администрация.

К 1860-м годам расхождение стало вопиющим. Города росли вслед за железными дорогами и фабриками, население прибывало из деревни, а мостовые, вода, освещение, пожарная часть и санитария оставались на уровне прошлого века. Одновременно шла перестройка всего местного управления: годом раньше по той же логике заработала земская реформа 1864 года, передавшая хозяйственные дела уезда и губернии выборным земствам. Городовое положение 1870 года стало её городским двойником - с той же идеей всесословности и с тем же цензовым фильтром.

Городовое положение 16 июня 1870 года: что учредили

Положение вводило два органа: городскую думу - распорядительный - и городскую управу - исполнительный. Гласные (депутаты) думы избирались на четыре года. Их число зависело от количества избирателей в городе: от тридцати в небольшом уездном городе до семидесяти двух в крупном, а для обеих столиц оно устанавливалось особо и измерялось сотнями.

Главная новация - всесословность на имущественной основе. Избирательное право получал житель города, который отвечал сразу нескольким условиям: российское подданство, возраст не менее 25 лет, уплата в пользу города оценочного сбора с недвижимости либо сбора с торгового или промыслового свидетельства, отсутствие недоимок. Сословие, чин и происхождение значения не имели: дворянин-домовладелец и мещанин-лавочник голосовали в одном списке.

Обратная сторона того же правила - кто из списка выпадал. Не платишь городских сборов, значит, не избиратель: наёмные рабочие, приказчики без собственного дела, квартиранты, служащая интеллигенция без недвижимости. В итоге избирательными правами в городах пользовалось порядка пяти процентов жителей, а в крупных центрах и того меньше. Женщины, отвечавшие цензу как владелицы имущества, голосовали не лично, а через уполномоченных мужчин; учреждения, общества и монастыри - через представителей.

Вводилось Положение постепенно, на 509 городов империи; в Прибалтике оно заработало только с 1877 года, окраины получали его с изъятиями, а Царство Польское под реформу не попало.

Три разряда: арифметика вместо равенства

Порядок выборов Городовое положение заимствовало у прусской трёхклассной системы, и именно он определил лицо реформы. Всех избирателей вносили в общий список, упорядоченный по убыванию суммы уплаченных городских сборов, а затем делили его на три разряда так, чтобы каждый разряд платил городу примерно треть всей суммы сборов. Каждый разряд избирал равное число гласных.

Рассчитать для своей задачи

Следствие очевидно. В первый разряд попадали крупнейшие плательщики - счёт шёл на десятки и сотни человек; во второй - средние домовладельцы и торговцы; в третий - вся масса мелких плательщиков, тысячи и десятки тысяч. При этом голос третьего разряда весил ровно столько же, сколько голос первого, а внутри разряда - в тысячи раз меньше. Формально всесословная дума на деле оказывалась думой крупного домовладения и купечества.

Дума, управа и городской голова

Городская дума собиралась на заседания несколько раз в год: утверждала городскую смету, устанавливала сборы, распоряжалась городским имуществом, издавала обязательные постановления по благоустройству и санитарии, избирала управу.

Городская управа работала постоянно: вела текущие дела, распоряжалась деньгами по смете, надзирала за подрядами и городскими предприятиями, отчитывалась перед думой. Её состав - председатель и несколько членов, избранных думой.

Особенность реформы - городской голова: он одновременно председательствовал и в думе, и в управе, соединяя распорядительную и исполнительную власть в одном лице. Это отличало город от земства, где собрание возглавлял предводитель дворянства, а управу - отдельно избранный председатель. Голову утверждал в должности губернатор (в уездных городах) или министр внутренних дел (в губернских), а в Москве и Петербурге - лично император.

Круг дел и городской бюджет

Компетенцию Положение свело к местным хозяйственным пользам и нуждам города: благоустройству (мостовые, освещение, водопровод, канализация, набережные и пристани), пожарной части, городскому транспорту, попечению о торговле и промышленности, содержанию городских училищ и больниц, призрению бедных, санитарным мерам. Политика, суд и полицейское принуждение исключались.

Рассчитать для своей задачи

Доходы складывались из оценочного сбора с недвижимости - не свыше десяти процентов чистого дохода имущества или одного процента его стоимости, - сборов с торговых и промысловых свидетельств, трактиров, постоялых дворов, извозного промысла, а также из доходов городских имуществ и предприятий.

Расходная часть делилась на две неравные половины. Обязательные расходы город нёс за государство: содержание городской полиции, пожарной команды, тюрем, воинского постоя и самих органов самоуправления. В иных городах на них уходила половина и больше сметы, и лишь остаток шёл на то, ради чего реформа затевалась, - школы, больницы, водопровод, мостовые. Это и была главная финансовая ловушка Городового положения: расходы навязаны сверху, а источники доходов ограничены законом.

Что реформа успела и как её свернули

За два десятилетия городские думы сделали то, чего дореформенные органы не делали вовсе: провели водопровод и канализацию, пустили конно-железные дороги, ввели газовое, а затем электрическое освещение, открыли городские начальные училища, больницы и ломбарды, начали городскую статистику. Городское хозяйство впервые стало предметом планомерной работы, а не разовых распоряжений полицмейстера.

Пределы самостоятельности были заложены изначально: губернатор надзирал за законностью постановлений и мог их опротестовать, спорные дела шли в губернское по городским делам присутствие, а займы, планы города и крупные отчуждения требовали санкции министра внутренних дел или Сената. Собственной исполнительной силы у думы не было - приводить постановления в действие приходилось через полицию, ей не подчинённую.

Рассчитать для своей задачи

Точку поставило Городовое положение 11 июня 1892 года - часть контрреформ Александра III. Трёхразрядная система была отменена, а избирательное право оставлено лишь владельцам недвижимости выше высокой оценки (в столицах - от трёх тысяч рублей, в крупных городах - от полутора тысяч, в прочих - от трёхсот) и владельцам предприятий с гильдейскими свидетельствами. Число избирателей упало в разы, до долей процента жителей. Городской голова и члены управы были объявлены состоящими на государственной службе, а надзор администрации распространился с законности на «целесообразность» решений.

Частые ошибки

• Путают городскую реформу 1870 года с земской 1864 года. Земства действовали в уезде и губернии, городские думы и управы - в городе; это разные Положения с разным порядком выборов.
• Считают выборы всеобщими. Всесословность означала снятие сословного барьера, но не имущественного: голосовали плательщики городских сборов, около пяти процентов горожан.
• Думают, что разряды равны по числу людей. Равной была сумма уплаченных сборов и число избираемых гласных, а не количество избирателей в разряде.
• Смешивают думу и управу. Дума распорядительная и сессионная, управа исполнительная и постоянная; общий у них только городской голова.
• Датируют контрреформу 1890 годом. 1890 год - земская контрреформа, городская вышла 11 июня 1892 года.

FAQ

Когда была городская реформа и каким документом введена? Городовое положение утверждено Александром II 16 июня 1870 года и вводилось постепенно в 509 городах империи; в Прибалтике - с 1877 года, в Царстве Польском не вводилось вовсе.

Кто имел право голоса по Городовому положению 1870 года? Подданные Российской империи мужского пола не моложе 25 лет, платившие городу оценочный сбор с недвижимости или сбор с торгового либо промыслового свидетельства и не имевшие недоимок, независимо от сословия.

В чём значение городской реформы 1870 года? Она создала всесословное выборное городское самоуправление, дала городам собственный бюджет и хозяйственную инициативу и запустила благоустройство - водопровод, освещение, конку, городские училища и больницы. Её пределами были цензовый перекос трёх разрядов, груз обязательных расходов за государство и административный надзор, резко усиленный Положением 1892 года.

Коротко

Городская реформа 1870 года заменила сословные учреждения 1785 года всесословной городской думой и городской управой во главе с городским головой. Гласных избирали на четыре года три разряда плательщиков, уравненных по сумме городских сборов, но не по числу людей, отчего перевес получали крупные домовладельцы и купцы. Круг дел ограничивался городским хозяйством, доходы - оценочным сбором и сборами с промыслов, а половину сметы съедали обязательные расходы на полицию, тюрьмы и постой. При этих рамках думы успели провести водопровод, освещение и конку, открыть училища и больницы, пока Городовое положение 1892 года не подняло ценз и не подчинило самоуправление администрации.