Маастрихтский договор: как в 1992 году создали ЕС

7 февраля 1992 года в нидерландском городе Маастрихт двенадцать государств Европейских сообществ подписали Договор о Европейском союзе. Через полтора года, 1 ноября 1993-го, он вступил в силу и превратил преимущественно экономическое объединение в политический союз: с общим гражданством, общей внешней политикой и жёстким графиком введения единой валюты. Разберём, из чего состоял договор, откуда взялись знаменитые критерии конвергенции и почему ратификация едва не сорвалась. Инструмент ниже поможет собрать точный запрос под ваш вопрос по теме.

Что такое Маастрихтский договор

Официальное название документа - Договор о Европейском союзе (Treaty on European Union). Подписали его двенадцать стран: Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания и Великобритания. Переговоры завершились на саммите в Маастрихте 9-10 декабря 1991 года, торжественное подписание состоялось 7 февраля 1992-го, вступление в силу - 1 ноября 1993 года, после того как последняя страна завершила ратификацию.

Юридически Маастрихт не был учредительным актом «с чистого листа». Он вносил изменения в Римский договор 1957 года и сопутствующие акты, а поверх обновлённых Сообществ надстраивал новую конструкцию - Союз. Тогда же Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) переименовали в Европейское сообщество (ЕС): слово «экономическое» убрали, потому что компетенция вышла далеко за пределы торговли и включила образование, культуру, здравоохранение, защиту потребителя и трансъевропейские сети.

Важная деталь для экзамена: сам Европейский союз по Маастрихту не получил международной правосубъектности. Договоры от имени Европы по-прежнему заключали Сообщества, а Союз оставался «зонтиком» над тремя направлениями сотрудничества. Правосубъектность ЕС появится только в 2009 году с Лиссабонским договором.

Исторический контекст: от Общего рынка к Союзу

Путь к Маастрихту занял тридцать пять лет. Римский договор 1957 года создал таможенный союз и общую аграрную политику. Единый европейский акт 1986 года поставил цель достроить внутренний рынок к концу 1992 года: свободное движение товаров, услуг, капитала и людей. Дальше встал вопрос, который экономисты сформулировали ещё в докладе комитета Делора 1989 года: единый рынок с двенадцатью валютами и двенадцатью центральными банками работает вполсилы, потому что курсовые риски съедают выгоду от снятия таможенных барьеров.

Рассчитать для своей задачи

Политический толчок дала геополитика. Падение Берлинской стены в ноябре 1989 года и объединение Германии в октябре 1990-го поставили перед соседями вопрос о новом балансе сил. Париж согласился поддержать объединение в обмен на согласие Бонна отказаться от немецкой марки в пользу общей валюты и глубже встроить объединённую Германию в европейские институты. Классический вестфальский суверенитет при этом не отменялся, но государства впервые добровольно передали наднациональным органам часть денежной и правовой компетенции.

Технически текст готовили две параллельные межправительственные конференции 1990-1991 годов: одна по экономическому и валютному союзу, вторая по политическому. Их результаты и свели в единый документ в Маастрихте.

Три опоры Европейского союза

Главная структурная находка договора - «храмовая» конструкция из трёх опор, на которых держится крыша Союза:

1. Первая опора - Европейские сообщества (ЕС, Евратом, а до 2002 года и ЕОУС). Наднациональный метод: инициативу вносит Комиссия, решения принимаются квалифицированным большинством, Суд ЕС обязателен для всех, право Сообщества имеет прямое действие и приоритет над национальным.
2. Вторая опора - общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Межправительственный метод: решения принимает Совет единогласно, Комиссия и Парламент почти не влияют, юрисдикция Суда ЕС не распространяется.
3. Третья опора - сотрудничество в области правосудия и внутренних дел. Тоже межправительственная: убежище, иммиграция, борьба с наркотрафиком и терроризмом, полицейское взаимодействие (тогда же родилась идея Европола).

Смысл конструкции - компромисс. Федералисты хотели распространить наднациональный метод на всё, «евроскептики» во главе с Лондоном соглашались только на межгосударственные консультации по внешней политике и полиции. Разведение сфер по опорам позволило подписать договор без раскола.

Экономический и валютный союз и критерии конвергенции

Экономический и валютный союз (ЭВС) вводился в три этапа: первый начался ещё в июле 1990 года со свободы движения капитала; второй стартовал 1 января 1994 года с созданием Европейского валютного института во Франкфурте; третий - 1 января 1999 года с фиксацией курсов, появлением евро в безналичном обороте и переходом денежной политики к Европейскому центральному банку.

Допуск к третьему этапу закрывался четырьмя количественными фильтрами (плюс курсовое требование) - их и называют маастрихтскими критериями конвергенции:

\frac{\text{Дефицит бюджета}}{\text{ВВП}} &\le 3\ \% \\[2pt] \frac{\text{Государственный долг}}{\text{ВВП}} &\le 60\ \% \\[2pt] \pi_i &\le \bar{\pi}_3 + 1{,}5 \text{ п.п.} \\[2pt] r_i &\le \bar{r}_3 + 2{,}0 \text{ п.п.} \end{aligned}$$ Здесь $\pi_i$ - инфляция страны-кандидата, $\bar{\pi}_3$ - средняя инфляция трёх государств с лучшей ценовой стабильностью, $r_i$ и $\bar{r}_3$ - соответствующие долгосрочные ставки по гособлигациям. Пятое условие качественное: не менее двух лет участия в европейском механизме валютных курсов без девальвации по собственной инициативе.  Критерии по долгу и дефициту с самого начала применялись гибко: договор допускал «существенное и постоянное снижение» показателя к целевому уровню, поэтому Бельгию и Италию с долгом заметно выше 60 % ВВП всё же пустили в еврозону. Логика фильтров понятна: страна с хроническим [дефицитом бюджета](/blog/deficit-i-proficit-byudzheta) и высокой инфляцией в общей валютной зоне перекладывает издержки на партнёров, потому что печатный станок теперь общий, а долги остаются национальными. ## Гражданство Союза, субсидиарность и права Парламента Три политические новеллы Маастрихта студенты чаще всего и разбирают на семинарах. **Гражданство Союза.** Договор ввёл его прямо: гражданство Союза дополняет национальное, а не заменяет его. Пакет прав: свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, голосовать и баллотироваться на муниципальных выборах и выборах в Европарламент по месту жительства, пользоваться консульской защитой любого государства-члена в третьих странах, подавать петиции в Парламент и жалобы Европейскому омбудсману. **Принцип субсидиарности.** Сообщество действует в сферах неисключительной компетенции только тогда, когда цель не может быть достигнута на национальном уровне и лучше достигается на уровне Сообщества. Формула стала главным аргументом против «ползучей централизации» Брюсселя и позже была детализирована протоколами. **Усиление Парламента.** Появилась процедура совместного принятия решений: по ряду вопросов Парламент получил не консультативный голос, а фактическое право вето, то есть стал соавтором законодательства наравне с Советом. ## Ратификация: датское «нет» и французское «да» с перевесом Подписать оказалось проще, чем ратифицировать. 2 июня 1992 года Дания провела референдум, и 50,7 % проголосовавших высказались против. Договор, требующий единогласия, повис.  Дальше события шли лавиной. 20 сентября 1992 года Франция утвердила договор на референдуме с результатом 51,05 % - этот минимальный перевес вошёл в историю как «petit oui», «маленькое да». За четыре дня до того, 16 сентября, разразилась «чёрная среда»: спекулятивная атака выбила британский фунт и итальянскую лиру из механизма валютных курсов и показала, насколько хрупок переход к общей валюте. В декабре 1992 года Эдинбургский саммит выдал Дании четыре изъятия (единая валюта, оборона, гражданство Союза, правосудие и внутренние дела), и на повторном референдуме в мае 1993-го «за» проголосовали 56,7 %. Великобритания получила собственные изъятия - по единой валюте и по Соглашению о социальной политике. Последней точкой стало решение Федерального конституционного суда Германии от 12 октября 1993 года: суд признал договор совместимым с Основным законом, но подчеркнул, что государства-члены остаются «хозяевами договоров», а полномочия Союза производны от их согласия. После этого договор вступил в силу 1 ноября 1993 года. ## Что осталось от Маастрихта сегодня Амстердамский договор 1997 года перенёс визы, убежище и иммиграцию из третьей опоры в первую и включил шенгенские правила в право ЕС. Ниццкий договор 2001 года перенастроил голосование под расширение. Лиссабонский договор 2007 года (в силе с 1 декабря 2009-го) убрал опорную конструкцию, наделил Союз единой правосубъектностью и добавил статью о добровольном выходе - до этого выйти можно было только через общие правила о [денонсации международного договора](/blog/denonsaciya-mezhdunarodnogo-dogovora-poryadok). Но сам Договор о Европейском союзе никуда не делся: он действует в лиссабонской редакции, и нумерация статей в современных учебниках именно оттуда. Евро появился в безналичном обороте 1 января 1999 года и в наличном - 1 января 2002-го. Критерии конвергенции пережили договор: их дисциплинарный механизм оформили Пактом стабильности и роста 1997 года, и именно вокруг них шли споры во время долгового кризиса еврозоны 2010-2012 годов. ## Частые ошибки - **Путают даты.** Подписание - 7 февраля 1992 года, вступление в силу - 1 ноября 1993-го. В работах эти даты постоянно смешивают. - **Пишут, что Маастрихт ввёл евро.** Договор задал график, критерии и институты, но сама валюта появилась в 1999 году безналично и в 2002-м наличными. - **Называют опоры организациями.** Опора - это не субъект, а способ принятия решений: наднациональный в первой и межправительственный во второй и третьей. - **Приписывают Маастрихту Шенген.** Шенгенские соглашения 1985 и 1990 годов заключались вне права Сообществ и были встроены в него только Амстердамским договором. - **Ссылаются на исходную нумерацию статей.** С 2009 года договор читается в лиссабонской редакции, старые номера вроде «статьи 3b» встречаются только в исторических разделах. ## FAQ **Сколько государств подписали Маастрихтский договор?** Двенадцать - все члены Европейских сообществ на тот момент. Австрия, Финляндия и Швеция присоединились уже к готовому Союзу в 1995 году. **Действует ли Маастрихтский договор сейчас?** Да. Договор о Европейском союзе остаётся одним из двух базовых учредительных актов ЕС, но применяется в редакции Лиссабонского договора 2007 года, где трёхопорная структура упразднена. **Почему критерии конвергенции называют маастрихтскими?** Потому что они закреплены в тексте договора и протоколе к нему как условия допуска страны к третьему этапу валютного союза. Порог по инфляции привязан к трём странам с лучшей ценовой стабильностью, поэтому он подвижен и пересчитывается каждый раз заново; отдельно от него живёт национальное [таргетирование инфляции](/blog/targetirovanie-inflyacii). ## Коротко Маастрихтский договор, подписанный 7 февраля 1992 года и вступивший в силу 1 ноября 1993-го, превратил Европейские сообщества в Европейский союз: надстроил над ними трёхопорную конструкцию, ввёл гражданство Союза и принцип субсидиарности, усилил Парламент и прописал трёхэтапный переход к единой валюте с количественными критериями по дефициту, долгу, инфляции и процентной ставке. Ратификация далась тяжело: датский отказ, французское «petit oui» с перевесом в один процент, валютный кризис сентября 1992 года и решение Конституционного суда ФРГ. Опорная структура ушла с Лиссабонским договором в 2009 году, но сам текст, критерии конвергенции и логика распределения компетенций между Союзом и государствами работают до сих пор.