Федеральный референдум: условия назначения и проведения в РФ

Федеральный референдум - высшая форма непосредственного выражения власти народа: всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения. Правовую основу составляют статья 3 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Несмотря на то что институт закреплён как высшая форма народовластия, условия федерального референдума выстроены так, что его назначение и проведение проходят через многоступенчатую процедуру с жёсткими требованиями к инициативе, предмету голосования и срокам. Ниже разберём эти условия по порядку: кто и как вправе инициировать, какие вопросы допустимы, когда референдум проводить нельзя и каков порядок назначения.

Что такое федеральный референдум и его правовая основа

Референдум Российской Федерации - это голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. От выборов он отличается предметом: на выборах граждане формируют состав органа власти, на референдуме - решают вопрос по существу. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; отменить или изменить его можно только новым референдумом (если в самом решении не указано иное).

Иерархия источников такова: Конституция РФ (ст. 3, ст. 84, ст. 92) задаёт принцип, ФКЗ № 5-ФКЗ детализирует процедуру, а отдельные нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» применяются субсидиарно. Важно различать уровни: федеральный референдум регулируется именно конституционным законом, тогда как региональные и местные референдумы - отдельным законодательством субъектов и муниципальными актами.

Прежде чем разбирать теорию дальше, удобно сразу прикинуть конкретную ситуацию: подходит ли предложенный вопрос для вынесения на федеральный референдум и какие условия придётся соблюсти. Для этого ниже - интерактивный помощник.

Кто вправе инициировать референдум

Условия федерального референдума начинаются с субъекта инициативы. Закон допускает три источника:

• Инициатива граждан. Не менее двух миллионов граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, при условии что на территории одного субъекта РФ или за пределами территории России в совокупности проживает не более 50 тысяч из них. Это требование рассредоточенности не позволяет собрать всю инициативу в одном регионе.
• Конституционное Собрание - в случае, предусмотренном статьёй 135 Конституции (вынесение проекта новой Конституции на всенародное голосование).
• Федеральные органы власти - в случаях, предусмотренных международным договором РФ и реализуемых в порядке, установленном ФКЗ.

Для гражданской инициативы процедура наиболее сложна. Сначала образуется региональная подгруппа (не менее 100 участников) в каждом из не менее половины субъектов РФ; затем подгруппы объединяются в инициативную группу. После регистрации инициативной группы Центральной избирательной комиссией начинается сбор подписей - те самые два миллиона - в срок не более 45 дней.

Какие вопросы можно выносить на референдум

Не любой вопрос допустимо выносить на голосование. Условие предметной допустимости - одно из ключевых. На референдум выносятся вопросы государственного значения, при этом вопрос должен быть сформулирован так, чтобы исключалась множественность толкования, чтобы на него можно было дать однозначный ответ и чтобы исключалась неопределённость правовых последствий.

Вопросы, которые нельзя выносить на референдум

Статья 6 ФКЗ устанавливает закрытый перечень запретов. На федеральный референдум не могут выноситься вопросы:

• об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации;
• о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов либо об отсрочке таких выборов (выборов депутатов, Президента);
• об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ;
• о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства;
• о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
• о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
• об амнистии и о помиловании.

Кроме того, вопрос не должен противоречить Конституции РФ и ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Эти ограничения объясняют, почему многие популярные «острые» вопросы (бюджет, налоги, отставка чиновников) на федеральный референдум вынести нельзя в принципе.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума

Помимо предмета, закон вводит временны́е и режимные условия. Референдум не назначается, а назначенный не проводится:

• в условиях военного или чрезвычайного положения, введённого на всей территории РФ, а также в течение трёх месяцев после их отмены;
• в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы;
• в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа.

Кроме того, повторный референдум по вопросу, имеющему по содержанию или по смыслу ту же формулировку, не проводится в течение двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего. Это правило предотвращает «продавливание» одного и того же решения серией голосований. Институт народного волеизъявления тесно связан и с другими механизмами прямой демократии - например, со статусом субъективных прав в публичном праве, где односторонний акт также порождает правовые последствия.

Порядок назначения и проведения

После того как инициатива оформлена, подписи собраны и проверены, ЦИК направляет документы Президенту РФ. Президент, в свою очередь, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении требований Конституции. Только при положительном заключении Конституционного Суда Президент назначает референдум своим указом. Голосование проводится не ранее чем через 60 и не позднее чем через 100 дней со дня официального опубликования указа о назначении.

Подсчёт голосов и определение результатов подчинены условиям кворума. Референдум признаётся состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Долю «за» формально можно записать так: при числе проголосовавших $N$ и поданных «за» $V$ решение считается принятым, если

$\frac{V}{N} > \frac{1}{2},$

то есть когда более половины принявших участие в голосовании ответили положительно. Результаты официально публикуются ЦИК, после чего решение вступает в силу со дня опубликования и действует на всей территории России.

Юридическая сила решения

Принятое на референдуме решение является общеобязательным и не нуждается в утверждении органами государственной власти. Если для его реализации требуется издание нормативного акта, орган власти обязан в течение установленного срока определить порядок исполнения. Отмена или изменение решения возможны только новым референдумом, причём с учётом упомянутого двухлетнего «карантина». Эта высокая юридическая сила и объясняет столь жёсткие условия допуска: законодатель сознательно усложнил процедуру, чтобы инструмент использовался лишь для действительно фундаментальных вопросов.

Частые ошибки

• Путают уровни референдума. Сбор 2 млн подписей, заключение Конституционного Суда, указ Президента - это про федеральный референдум. Региональные и местные референдумы проводятся по другим, более простым правилам.
• Считают, что вынести можно любой вопрос. Налоги, бюджет, амнистия, досрочные выборы и кадровые решения прямо запрещены статьёй 6 ФКЗ.
• Игнорируют требование рассредоточенности подписей. Два миллиона нельзя собрать в одном регионе: не более 50 тысяч на субъект (или среди живущих за рубежом).
• Забывают про временны́е запреты. В последний год полномочий Президента или Думы, в период общероссийской избирательной кампании и при военном/чрезвычайном положении референдум не проводится.
• Смешивают кворум участия и большинство «за». Сначала проверяется явка (более половины списочного состава), и только затем - доля положительных ответов от числа проголосовавших.

FAQ

Сколько подписей нужно для инициативы федерального референдума? Не менее двух миллионов подписей граждан РФ, при этом на один субъект РФ (или среди проживающих за рубежом в совокупности) должно приходиться не более 50 тысяч подписей.

Можно ли вынести на референдум вопрос об отставке должностного лица? Нет. Вопросы об избрании, назначении, досрочном прекращении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности, прямо запрещены статьёй 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Когда референдум считается состоявшимся? Когда в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме; решение считается принятым, если за него проголосовало более половины принявших участие.

Коротко

Федеральный референдум в России - высшая форма народовластия, но обставленная строгими условиями. Инициатива требует двух миллионов рассредоточенных подписей (либо исходит от Конституционного Собрания / в силу международного договора); вопрос должен быть однозначным и не входить в закрытый перечень запретов статьи 6 ФКЗ (налоги, бюджет, кадры, амнистия, досрочные выборы); проведение исключено в военное/чрезвычайное положение, в последний год полномочий Президента или Думы и в период общероссийской кампании. Назначению предшествуют проверка ЦИК и заключение Конституционного Суда, после чего Президент издаёт указ. Решение считается принятым при явке более половины и большинстве «за», общеобязательно и отменяется только новым референдумом.